《求是》發(fā)表李國英署名文章：推進(jìn)我國防洪安全體系和能力現代化
推進(jìn)我國防洪安全體系和能力現代化
李國英
防洪安全是關(guān)系國家長(cháng)治久安的大事。習近平總書(shū)記多次親自部署、親自指揮防汛抗洪救災工作，就保障防洪安全作出一系列重要講話(huà)重要指示批示。黨的二十屆三中全會(huì )明確要求，推進(jìn)國家安全體系和能力現代化，提高防災減災救災能力，完善自然災害特別是洪澇災害監測、防控措施。貫徹落實(shí)總書(shū)記重要講話(huà)重要指示批示精神和黨的二十屆三中全會(huì )部署，水利部門(mén)堅決扛牢防洪保安的天職，推進(jìn)我國防洪安全體系和能力現代化，為以中國式現代化全面推進(jìn)強國建設、民族復興偉業(yè)提供有力的防洪安全保障。
一、保障防洪安全須臾不可掉以輕心
洪澇災害是我國發(fā)生最頻繁、危害最大、造成損失最嚴重的自然災害之一，自古以來(lái)就是中華民族的心腹之患。保障我國防洪安全任重道遠，須臾不可掉以輕心。
充分認識保障防洪安全的長(cháng)期性。我國基本水情是夏汛冬枯、北缺南豐，水資源時(shí)空分布極不均衡；降雨量50%—80%集中在6—9月4個(gè)月中，極易引發(fā)洪澇災害。據史料記載，公元前206年至1949年的2155年間，全國發(fā)生較大洪澇災害1092次，平均兩年一大災。新中國成立以來(lái)，我國仍多次發(fā)生大洪水。1998年長(cháng)江、松花江流域發(fā)生特大洪水，全國共有29個(gè)省（自治區、直轄市）遭受洪澇災害。2013年至2023年，全國主要江河發(fā)生102次編號洪水，386條次河流發(fā)生超歷史實(shí)測記錄洪水。我國季風(fēng)氣候特點(diǎn)和自然地理條件，決定了洪澇災害風(fēng)險是中華民族生存發(fā)展需要面臨的長(cháng)期課題，必須始終保持高度警惕。
充分認識保障防洪安全的緊迫性。近年來(lái)，受全球氣候變化影響，我國暴雨洪澇突發(fā)性、極端性、反常性越來(lái)越明顯，突破歷史紀錄、顛覆傳統認知的洪澇災害頻繁發(fā)生。2021年，河南鄭州“7·20”特大暴雨，最大日降雨量接近常年全年的降雨量，最大小時(shí)降雨量突破了有記錄以來(lái)歷史極值；幾乎同時(shí)，新疆塔克拉瑪干沙漠地區發(fā)生歷史罕見(jiàn)洪水。2023年，臺風(fēng)“杜蘇芮”北上深入內陸，導致京津冀地區遭遇連續5天極端強降雨，北京門(mén)頭溝清水鎮累計點(diǎn)雨量接近常年全年降雨量的2倍。2024年以來(lái)，全國大江大河已發(fā)生26次編號洪水，列1998年有資料統計以來(lái)第1位，其中罕見(jiàn)地早在4月份就發(fā)生了6次編號洪水，珠江流域罕見(jiàn)地發(fā)生了13次編號洪水。隨著(zhù)全球氣候變化加劇，我國洪澇災害多發(fā)重發(fā)的態(tài)勢只會(huì )加強、不會(huì )減弱，極端洪澇災害在每個(gè)地區、每個(gè)流域、每個(gè)年份都有可能發(fā)生，對此必須有清醒的認識。
2024年7月5日，湖南岳陽(yáng)華容縣團洲垸洞庭湖一線(xiàn)堤防發(fā)生決口。險情發(fā)生后，正在國外訪(fǎng)問(wèn)的習近平總書(shū)記高度重視并作出重要指示，要求全力開(kāi)展搶險救援工作，切實(shí)保護好人民群眾生命財產(chǎn)安全。圖為7月8日22時(shí)31分，團洲垸洞庭湖大堤226米決口封堵完成（無(wú)人機照片）。 新華社記者 陳思汗/攝
充分認識保障防洪安全的艱巨性。習近平總書(shū)記指出，防汛救災關(guān)系人民生命財產(chǎn)安全，關(guān)系糧食安全、經(jīng)濟安全、社會(huì )安全、國家安全。我國江河流域特別是中下游地區分布著(zhù)密集的人口、城鎮、產(chǎn)業(yè)，在極端天氣超標準載荷下，基礎設施等隱患極易集中暴發(fā)，洪澇災害損失及影響呈現倍增、放大效應。同時(shí)，我國防洪工程和非工程體系還存在不少薄弱環(huán)節和短板。在推進(jìn)中國式現代化新征程上，同步推進(jìn)我國防洪安全體系和能力現代化是必須落實(shí)的重大任務(wù)。
二、新時(shí)代洪澇災害防御工作的根本遵循
黨的十八大以來(lái)，習近平總書(shū)記多次在防汛抗洪關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)表重要講話(huà)、作出重要指示批示，提出“兩個(gè)堅持、三個(gè)轉變”防災減災救災理念，即堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統一，努力實(shí)現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風(fēng)險轉變，全面提升全社會(huì )抵御自然災害的綜合防范能力。總書(shū)記重要講話(huà)重要指示批示，為做好洪澇災害防御工作提供了根本遵循，指引我國洪澇災害防御能力實(shí)現整體性躍升，奪取了一系列波瀾壯闊的洪澇災害防御斗爭重大勝利。2013年至2023年全國洪澇災害損失占國內生產(chǎn)總值的比例由2002年至2012年的0.56%降至0.26%。
堅持人民至上、生命至上。對于防汛救災工作，習近平總書(shū)記強調要切實(shí)把確保人民生命安全放在第一位落到實(shí)處。人民至上是我們黨始終不渝的執政理念。要將確保人民群眾生命安全作為評判洪澇災害防御成效的根本標準，在工作全過(guò)程各環(huán)節落實(shí)“第一位”的要求，第一時(shí)間啟動(dòng)應急響應、第一時(shí)間撤離危險區人員、第一時(shí)間開(kāi)展應急處置，堅決守護人民安寧。
堅持預字當先、以防為主。習近平總書(shū)記強調，要堅持以防為主、防抗救相結合，把握防汛抗洪主動(dòng)權。做好各項準備是打贏(yíng)洪澇災害防御硬仗的前提和關(guān)鍵，要堅持關(guān)口前移、防線(xiàn)外推，以流域為單元，滾動(dòng)預報預警預演，開(kāi)展最優(yōu)工程調度方案比選，預置隊伍、料物、裝備，努力以防御措施的確定性、前瞻性，應對洪澇災害的隨機性、突發(fā)性。
堅持底線(xiàn)思維、極限思維。防汛抗洪“寧可十防九空，不能萬(wàn)一失防”，“寧可信其重，不可信其輕”。暴雨洪水風(fēng)險性高、難預料因素多，習近平總書(shū)記強調各地區和有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步強化風(fēng)險意識、底線(xiàn)思維。要深入分析防御中的致險要素、承險要素、防險要素，立足最不利情況，向最好結果努力，用大概率思維應對小概率事件，有效應對洪澇災害“黑天鵝”、“灰犀牛”事件。
堅持系統觀(guān)念、戰略思維。習近平總書(shū)記強調，要堅持系統觀(guān)念，堅持求真務(wù)實(shí)、科學(xué)規劃、合理布局，統籌好上下游、左右岸、干支流防汛，不斷提升防災減災救災能力。洪澇災害防御是復雜的系統工程，必須把握洪水發(fā)生和演進(jìn)規律，統籌流域與區域，統籌上下游、左右岸、干支流，系統、科學(xué)、安全、精準調度，統籌近期、中期、遠期，全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進(jìn)，系統謀劃流域防洪工程體系。
今年7月25日，習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央政治局常委會(huì )會(huì )議，研究部署防汛抗洪救災工作。要認真貫徹總書(shū)記重要講話(huà)重要指示批示精神，深入落實(shí)“兩個(gè)堅持、三個(gè)轉變”防災減災救災理念，錨定“人員不傷亡、水庫不垮壩、重要堤防不決口、重要基礎設施不受沖擊”目標，統籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，加快構筑流域防洪工程體系、雨水情監測預報體系、洪澇災害防御工作體系，推進(jìn)我國防洪安全體系和能力現代化，全面提升我國洪澇災害防御能力。
三、構筑流域防洪工程體系
洪水以流域為單元產(chǎn)流、匯流、演進(jìn)，這是防洪工作必須遵循的自然規律。習近平總書(shū)記強調，要加快完善流域特別是北方地區主要江河流域防洪工程體系，科學(xué)布局水庫、河道、堤防、蓄滯洪區等的功能建設。通過(guò)系統運用由水庫、河道及堤防、蓄滯洪區組成的流域防洪工程體系，實(shí)施攔、蓄、泄、分、滯、排等措施主動(dòng)調控洪水，能夠有效降低洪水風(fēng)險。2023年汛期，水利部門(mén)調度4512座（次）大中型水庫攔蓄洪水603億立方米，啟用8處國家蓄滯洪區分洪25.3億立方米，減淹城鎮1299個(gè)（次），減淹耕地1610萬(wàn)畝，避免人員轉移721萬(wàn)人（次），發(fā)揮了巨大的防洪減災效益。黨的二十屆三中全會(huì )提出，健全現代化基礎設施建設體制機制，推進(jìn)傳統基礎設施數字化改造，健全重大水利工程建設、運行、管理機制。要準確把握流域特點(diǎn)及洪水特征，堅持問(wèn)題導向、目標導向，補短板、強弱項，提升流域防洪能力。
加快水庫建設，增強洪水調蓄能力。水庫特別是流域控制性水庫，是流域防洪的“王牌”。比如，三峽水庫在應對今年長(cháng)江1號、2號洪水時(shí)，攔洪126.8億立方米，分別有效降低中下游干流水位0.4—1.7米、0.7—3.1米，減少災害損失643億元，減淹耕地314萬(wàn)畝，避免人員轉移221萬(wàn)人（次），防洪減災效益顯著(zhù)。今年7月，為給湖南岳陽(yáng)華容縣團洲垸堤防決口險情處置創(chuàng )造有利條件，水利部門(mén)調度以三峽水庫為核心的長(cháng)江上中游水庫群攔洪23億立方米，為洞庭湖洪水讓出退洪通道。下一步，要以提高流域洪水整體調控能力為目標，在防洪“咽喉”位置，加快實(shí)施一批控制性水庫工程。加快推進(jìn)病險水庫除險加固，加強水庫庫容和大壩管理。建設水庫大壩數字感知系統，耦合現代信息技術(shù)及人工智能，實(shí)現預報預警預演預案功能，提升水庫運行管理數字化、網(wǎng)絡(luò )化、智能化水平。
加快河道及堤防建設，提高行洪泄洪能力。河道堤防是約束水流、下泄洪水的關(guān)鍵。要加快大江大河大湖治理，開(kāi)展堤防達標建設提升行動(dòng)，確保七大江河重要堤防特別是干流堤防2025年底前全部達標。實(shí)施主要支流和中小河流治理，對重點(diǎn)河段堤防提標升級。加強河湖行洪空間管控，強化白蟻等害堤動(dòng)物風(fēng)險隱患排查整治，保持河道暢通、河勢穩定。
水庫特別是流域控制性水庫，是流域防洪的“王牌”。圖為2024年7月15日，三峽水庫在預泄迎洪，為“七下八上”防汛關(guān)鍵期攔蓄洪水做好準備。 水利部供圖 鄭家裕/攝
加快蓄滯洪區建設，保證分洪蓄洪功能。蓄滯洪區是流域防洪的“底牌”。2023年7月，海河發(fā)生流域性特大洪水，海河流域8處國家蓄滯洪區發(fā)揮重要分蓄洪作用，水利部通過(guò)水文監測、衛星遙感、無(wú)人機航拍等跟蹤洪水淹沒(méi)實(shí)況，利用數學(xué)模型開(kāi)展洪水演進(jìn)和退水動(dòng)態(tài)預演，精準指導地方科學(xué)布設防守力量，實(shí)現了提前轉移近百萬(wàn)人無(wú)一傷亡。下一步，要根據各流域洪水出路安排和防洪保安要求，優(yōu)化調整蓄滯洪區布局。加強蓄滯洪區內非防洪建設項目管理，維護蓄滯洪容積和功能。大力推進(jìn)數字孿生蓄滯洪區建設，提升蓄滯洪區調度運用能力，確保關(guān)鍵時(shí)刻“分得進(jìn)、蓄得住、排得出、人安全”。
四、構筑雨水情監測預報體系
前瞻、及時(shí)、準確的雨水情監測預報信息，是做好洪水災害防御工作的重要前提和保障。暴雨洪水往往來(lái)得快、來(lái)得急，傳統監測預報手段預見(jiàn)期短、預報精準度不高。習近平總書(shū)記強調，要加強雨情水情監測預報預警，補好災害預警監測短板，科學(xué)精準預測預報。黨的二十屆三中全會(huì )對完善風(fēng)險監測預警體系作出部署。要在洪水災害防御中贏(yíng)得先機，就必須以流域為單元，構筑雨水情監測預報“三道防線(xiàn)”，從“落地雨”監測預報向“云中雨”監測預報轉變、從本站洪水測報向洪水演進(jìn)傳導預報轉變，形成貫通“云雨水”、覆蓋“天空地水工”的完整監測預報鏈條，實(shí)現延長(cháng)洪水預見(jiàn)期與提高洪水預報精準度的有效統一。
“第一道防線(xiàn)”。由氣象衛星和測雨雷達加降雨預報模型、產(chǎn)匯流水文模型、洪水演進(jìn)水動(dòng)力學(xué)模型組成，實(shí)現對“云中雨”監測預報。以流域為單元解析氣象衛星數據，開(kāi)展強降雨定量化預報預警，運用測雨雷達對近地面大氣中的液態(tài)水開(kāi)展實(shí)時(shí)超精細化監測和短臨暴雨預警，利用激光雷達更新提取下墊面數據，耦合模型對“降雨—產(chǎn)流—匯流—演進(jìn)”洪水形成演進(jìn)全過(guò)程進(jìn)行分析推演，在降雨之前就對可能發(fā)生的洪水作出預報。
2024年汛前，永定河北京段率先建成雨水情監測預報“三道防線(xiàn)”，實(shí)現延長(cháng)洪水預見(jiàn)期和提高預報精準度的有效統一。圖為雨水情監測預報“三道防線(xiàn)”示意圖。 水利部供圖
“第二道防線(xiàn)”。由雨量站加產(chǎn)匯流水文模型、洪水演進(jìn)水動(dòng)力學(xué)模型組成，實(shí)現對“落地雨”監測并開(kāi)展洪水形成演進(jìn)預報。通過(guò)構建現代化雨量監測站網(wǎng)，在實(shí)時(shí)精準監測“落地雨”的基礎上，對接“第一道防線(xiàn)”監測預報成果，耦合模型對“產(chǎn)流—匯流—演進(jìn)”過(guò)程進(jìn)行分析推演，動(dòng)態(tài)調整山洪災害預警閾值，在洪水發(fā)生之前對洪水過(guò)程作出預報，在保證預見(jiàn)期的同時(shí)，提高預報精準度。
“第三道防線(xiàn)”。由水文站加洪水演進(jìn)水動(dòng)力學(xué)模型組成，實(shí)現對洪水演進(jìn)過(guò)程監測預報。通過(guò)構建現代化水文監測站網(wǎng)，在實(shí)時(shí)精準監測江河湖庫水位、流量等要素變化的基礎上，對接“第二道防線(xiàn)”監測預報成果，耦合模型對洪水演進(jìn)進(jìn)行測報預報。水文站在對本站洪水進(jìn)行精準測報的同時(shí)，向下游水文站或斷面預報洪水演進(jìn)信息，實(shí)現滾動(dòng)傳導預報，進(jìn)一步提高預報精準度。
近年來(lái)，水利部門(mén)在雨水情監測預報體系建設方面開(kāi)展了一系列探索性實(shí)踐。硬件方面，積極推進(jìn)衛星遙感、無(wú)人機、超聲波、雷達、視頻解析等技術(shù)應用，實(shí)現從過(guò)去以固定站點(diǎn)和斷面為主的監測模式，向“天空地水工”一體化邁進(jìn)。水利部在北京開(kāi)展現代化雨水情監測預報體系試點(diǎn)建設，組網(wǎng)建設3部國產(chǎn)相控陣水利測雨雷達，實(shí)現了對永定河流域北京段以及北京主城區“云中雨”超精細網(wǎng)格化監測預報，并配備多波束水下地形測量船、無(wú)人機搭載激光雷達、側掃雷達等新設備，全面提升雨水情監測感知能力。軟件方面，積極推進(jìn)基于現代化水文信息感知與監測數據的分析計算數學(xué)模型研發(fā)應用，為洪水防御提供中長(cháng)期、短期、短臨雨水情預報成果。今年珠江流域北江特大洪水期間，水利部門(mén)利用“第一道防線(xiàn)”提前2天預報北江可能發(fā)生50年一遇特大洪水，利用“第二道防線(xiàn)”提前1天更新預報洪水重現期將達到100年一遇，在主要支流出現洪峰后利用“第三道防線(xiàn)”開(kāi)展下游洪水演進(jìn)預報，為北江洪水調度提供了超前精準的決策支持。
五、構筑洪澇災害防御工作體系
嚴格落實(shí)責任、科學(xué)制定決策、高效調度指揮，各環(huán)節各方面協(xié)調配合、有效銜接，是決定洪澇災害防御成效的關(guān)鍵。習近平總書(shū)記強調，要落實(shí)責任、完善體系、整合資源、統籌力量，從根本上提高防災減災救災工作制度化、規范化、現代化水平。黨的二十屆三中全會(huì )提出，要完善重點(diǎn)領(lǐng)域安全保障體系和重要專(zhuān)項協(xié)調指揮體系，健全重大突發(fā)公共事件處置保障體系。每年汛前，水利部門(mén)都依法明確水利工程安全責任人并向社會(huì )公布，開(kāi)展防洪調度演練、隱患排查整治，做好各項防汛準備工作。防汛關(guān)鍵期，水利部門(mén)聞汛而動(dòng)，密集會(huì )商研判，統一調度運用流域防洪工程體系，落實(shí)落細各項防御措施。2023年，水利部滾動(dòng)會(huì )商161次，啟動(dòng)洪澇災害防御應急響應22次，全系統向防汛責任人發(fā)布預警短信4680萬(wàn)條，下達調度指令2.05萬(wàn)道，派出工作組23.86萬(wàn)人（次）、專(zhuān)家組6.74萬(wàn)人（次）奔赴防汛抗洪一線(xiàn)。防汛抗洪事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會(huì )大局穩定。要把“時(shí)時(shí)放心不下”的責任感轉化為“事事心中有底”的行動(dòng)力，進(jìn)一步健全責任落實(shí)、決策支持、調度指揮機制。
建構單元最小、全面覆蓋、嚴密有效的責任落實(shí)機制。嚴格落實(shí)以行政首長(cháng)負責制為核心的各項防汛責任制，做到守土有責、守土負責、守土盡責。壓實(shí)水庫、河道及堤防、蓄滯洪區管理各層級各環(huán)節責任，落實(shí)巡查防守等安全措施，確保工程安全度汛、防洪效益充分發(fā)揮。健全山洪災害預警“叫應”機制，確保到崗到戶(hù)到人、有“叫”有“應”；壓實(shí)人員轉移“誰(shuí)組織、轉移誰(shuí)、何時(shí)轉、轉何處、不擅返”5個(gè)關(guān)鍵環(huán)節責任，應轉盡轉、應轉必轉、應轉早轉、應轉快轉，不落一戶(hù)一人。
建構科學(xué)專(zhuān)業(yè)、支撐有力、反應迅速的決策支持機制。加快建設數字孿生流域、數字孿生工程，強化物理流域、工程與數字流域、工程之間的動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)信息交互和深度融合，系統建構并運用數學(xué)模型，在數字流場(chǎng)中“正向”預演風(fēng)險形勢和影響，標定洪水威脅區域和工程風(fēng)險點(diǎn)位；“逆向”推演流域水工程運用次序、運用時(shí)機、運用規模，科學(xué)制定并迭代優(yōu)化調度運用方案，實(shí)施“一個(gè)流量、一方庫容、一厘米水位”精準調度，超前檢視工程調度運行后可能出現的風(fēng)險點(diǎn)，有針對性地預置風(fēng)險防控措施。配齊配強熟悉雨水情監測預報、工程建設管理和調度運行、應急搶險等方面的人才，建立專(zhuān)家庫，對轄區內洪澇災害防御超前提出技術(shù)方案，為調度指揮提供決策支持。
建構權威統一、運轉高效、分級負責的調度指揮機制。建立健全各層級水利部門(mén)會(huì )商研判、作出決策、指令發(fā)布、指令執行及協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制。明確不同層級水利部門(mén)對流域防洪工程體系的調度權限，依法實(shí)施水工程統一聯(lián)合調度。明確預警發(fā)布、工程調度、水庫安全度汛、堤防巡查防守、險情應急處置、中小河流洪水防御、山洪災害防御等各類(lèi)工作在不同條件下的內容、要求。規范調度指揮指令下達程序，嚴格指令執行，強化執行監督，確保反應迅速、指揮有力、調度有方、落實(shí)有效。
來(lái)源：水利部